Nezbytnou podmínkou pro kvalitní fungování demokracie je dostupnost informací o činnosti zastupitelských sborů, jimiž jsou krajská zastupitelstva. Ta se výrazně liší v míře, do jaké produkují nejrůznější data o své činnosti, a ve způsobu, jakým je dávají k dispozici veřejnosti. Způsob poskytování takových dat je velmi důležitý, neboť výrazně usnadňuje, nebo naopak ztěžuje vyhledávání, pochopení, získávání a opětovné používání těchto dat. Proto jsme se rozhodli zachytit a kvantifikovat tyto rozdíly, sestavit na jejich základě hodnocení datové otevřenosti krajských zastupitelstev a následně formulovat konkrétní doporučení pro každé krajské zastupitelstvo.
Studie Datová otevřenost krajských zastupitelstev: Analýza a doporučení. Zdroj: KohoVolit.eu. Studii si můžete stáhnout zde.
Hodnocení je založeno na Deklaraci otevřenosti parlamentů, mezinárodní konvenci, která byla vytvořena v komunitě parlamentních monitorovacích organizací. Garantem jejího vzniku byly americké organizace National Democratic Institute, Sunlight Foundation a latinskoamerická asociace parlamentních monitorovacích organizací Latin American Network for Legislative Transparency. Od jejího vzniku v roce 2012 se k Deklaraci připojilo více než 140 parlamentních monitorovacích organizací ze zhruba 70 zemí světa a řada parlamentů a dalších reprezentativních sborů. Deklarace obsahuje 44 článků definujících konkrétní podmínky, které by měl národní parlament nebo jiný zastupitelský sbor splňovat, aby mohl být označen za otevřený.
Studie je zaměřena pouze na data proaktivně poskytovaná krajským zastupitelstvem v elektronické podobě a oficiální webové stránce kraje. Zaměřuje se na šest klíčových datových souborů, které se týkají normotvorné agendy krajských zastupitelstev: zápisů ze schůzí, zvukových a obrazových záznamů schůzí, výsledků hlasování na schůzích, podkladům ke schůzím, usnesením ze schůzí a informací o členech. U všech těchto druhů dat je pro každé jednotlivé krajské zastupitelstvo sledována odděleně otevřenost zasedání zastupitelstva a schůzí výborů. U každého druhu dat je pro každé krajské zastupitelstvo kvantifikována hodnota indikátoru otevřenosti pomocí podrobné metodiky. Každému druhu dat je přidělen určitý počet bodů na základě kvality, použitelnosti a úplnosti dat. Body jsou vyděleny maximálním možným počtem bodů. Tím je získána hodnota indikátoru otevřenosti jednoho druhu dat v jednom krajském zastupitelstvu, a to od 0 % do 100 %. Alternativně je možné sečíst výsledné bodové hodnocení za všech šest druhů dat, součet vydělit maximálním možným počtem bodů, a získat tak agregovaný indikátor otevřenosti krajského zastupitelstva jako celku, a to opět od 0 % do 100%.
Mapa dole ukazuje hodnotu agregovaného indikátoru datové otevřenosti krajských zastupitelstev. Jedná se o kombinaci hodnoty indikátoru datové otevřenosti zasedání zastupitelstva a schůzí výborů.
Krajská zastupitelstva v České republice jsou poměrně málo datově otevřená. Ve všech krajích je otevřenost dat týkajících se zasedání zastupitelstva menší než otevřenost dat souvisejících se schůzemi výborů. Zatímco v řadě krajů jsou například publikovány zvukové či obrazové záznamy zasedání zastupitelstev (Praha, Jihočeský kraj, Liberecký kraj, Kraj Vysočina) a jmenovité výsledky hlasování (Praha, Jihočeský kraj, Plzeňský kraj, Karlovarský kraj, Liberecký kraj, Královéhradecký kraj, Pardubický kraj, Kraj Vysočina, Jihomoravský kraj, Olomoucký kraj, Moravskoslezský kraj), podobný standard není praktikován v případě schůzí výborů v žádném kraji.
Žádný kraj v současné době neposkytuje možnost přistupování k datům pomocí API (application programming interface) a pouze jediný kraj umožňuje hromadné stahování dat, ačkoli v ne zcela vyhovující podobě (data týkající se jednotlivých zasedání a schůzí jsou v oddělených souborech). Pokud jde o formáty publikování dat, převládají nevyhovující proprietární formáty softwarového balíčku Microsoft Office a formáty PDF, obvykle strojově čitelné, ale v některých případech obsahující skeny vytištěných dokumentů.
Grafy dole ukazují hodnoty datové otevřenosti zasedání zastupitelstva a schůzí výborů ve všech krajích. Pro srovnání byla stejná metodika použita i pro zjištění datové otevřenosti obou komor Parlamentu České republiky, tedy Poslanecké sněmovny a Senátu. Jak je patrné, obě komory jsou výrazně otevřenější než všechna krajská zastupitelstva. Z nich se jako nejvíce otevřené ukázalo být zastupitelstvo Libereckého kraje a naopak nejméně otevřené zastupitelstvo Zlínského kraje.
Z grafu nahoře je patrné, že datová otevřenost zasedání zastupitelstva (vodorovná osa) nekoresponduje s datovou otevřeností schůzí výborů (svislá osa). Zatímco například Liberecký nebo Olomoucký kraj vynikají relativně vysokou otevřeností obou těchto složek, existují kraje, jako je Plzeňský nebo Moravskoslezský, které mají velmi otevřená data týkající se zasedání zastupitelstva, ale velmi málo otevřená data týkající se schůzí výborů.
Tabulka dole ukazuje hlavní zjištění týkající se kvality dat poskytovaných krajským zastupitelsvem, formátů, v nichž jsou data poskytována, a časového rozsahu pokrytého daty zveřejněnými na oficiální webové stránce krajského zastupitelstva. Mezi jednotlivými kraji můžete přepínat pomocí záložek v dolní části tabulky. Úplná data z výzkumného dotazníku použitého pro zaznamenávání informací o datové otevřenosti jsou k dispozici ke stažení.
I přes poměrně nízkou hodnotu datové otevřenosti krajských zastupitelstev mezi nimi najdeme i některé pozitivní příklady:
Praha: Současný standard publikování obrazových záznamů zasedání zastupitelstva považujeme za nejlepší ze všech systémů používaných v krajských zastupitelstvech. Obrazový záznam je vždy sestříhán tak, aby bylo možné snadno vyhledat rozpravy k jednotlivým bodům programu zasedání. Obrazové záznamy lze nicméně pouze shlédnout na webové stránce a není možné je stahovat.
Jihočeský kraj: V tohoto kraje jsou zveřejňovány zvukové záznamy. Ty jsou navíc rozděleny podle jednotlivých bodů programu, což velmi usnadňuje orientace posluchače. Lze je navíc stáhnout ve formátu MP3, což není mezi krajskými zastupitelstvy vůbec obvyklé – pokud jsou obrazové nebo zvukové záznamy k dispozici, lze je zpravidla možné pouze přehrát na webové stránce krajského zastupitelstva, ale není možné je stáhnout.
Liberecký kraj: Mimořádně vysoká je kvalita informací o zastupitelích. Kromě obvyklých údajů, jako je stranická příslušnost nebo členství ve výborech, je u aktuálních členů zastupitelstva k dispozici i jejich majetkové přiznání zpracované podle metodiky používané v Parlamentu České republiky. Přiznání jsou ovšem vyplněna rukou, což snižuje jejich použitelnost.
Olomoucký kraj: V případě tohoto kraje lze hromadně stáhnout řadu druhů dat, což výrazně usnadňuje jejich následné zpracování. Jedná se o zápisy ze zasedání zastupitelstva a ze schůzí výborů, výsledky hlasování od začátku aktuálního volebního období, usnesení ze zasedání zastupitelstva a ze schůzí výborů a podklady ke schůzím výborů. Ve všech případech je možné hromadně stáhnout veškerá data za jedno volební období.
Naopak je třeba vyzvednout následující negativní příklady:
Středočeský kraj: Pomocí vyhledávače na webové stránce krajského zastupitelstva lze najít některé zápisy schůzí výborů, ale není zcela zřejmé, kde jsou na stránce umístěny. Žádná stránka obsahující jejich výpis neexistuje.
Plzeňský kraj: Plzeňské zastupitelstvo sice publikuje na svých oficiálních webových stránkách poměrně kvalitní zápisy ze zasedání ve formě shrnutí rozpravy, takže je například zřejmé, kdo k jednotlivým bodům programu vystoupil a jaké byly jeho argumenty, na oficiální webové stránce krajského zastupitelstva je ale k dispozici pouze zápis z posledního zasedání. Starší zápisy se nepodařilo vyhledat.
Karlovarský kraj: Během zasedání zastupitelstva Karlovarského kraje dochází k zaznamenávání výsledků hlasování po jménech jednotlivých zastupitelů, ale odkazy na výsledky hlasování jsou obsaženy v textech usnesení ze schůzí, takže je velmi obtížné je vyhledat, strojově stahovat a dále zpracovávat.
Ústecký kraj: Prakticky jediným druhem dat, která jsou k dispozici na oficiální webové stránce krajského zastupitelstva, jsou texty přijatých usnesení. Ty obsahují i výsledky hlasování na zasedání, ale pouze ve formě součtu hlasů zastupitelů hlasujících pro, proti nebo zdržujících se. Ústecký kraj tedy patří mezi několik málo krajů, kde občané nejsou schopni zjistit, jak o důležitých rozhodnutích hlasovali jejich volení zástupci.
Královéhradecký kraj: Do roku 2013 zastupitelstvo Královéhradeckého kraje zveřejňovalo zvukové záznamy ze zasedání zastupitelstva, ale posléze od této praxe upustilo, s největší pravděpodobností v souvislosti s kontroverzním a nyní již neplatným rozhodnutím Úřadu pro ochranu osobních údajů o podobných záznamech. Zveřejňování záznamů nebylo pro zvrácení rozhodnutí úřadu v tomto kraji obnoveno.
Jihomoravský kraj: U tohoto kraje je patrné snížení datové otevřenosti v čase. Zatímco v prvním a druhém volebním období, tedy mezi lety 2000-2008 byly texty usnesení ze zasedání zastupitelstva a ze schůzí výborů publikovány ve formátu HTML, od začátku třetího volebního období v roce 2008 jsou zveřejňovány jednotlivé dokumenty formátu DOC. Ten je přitom z hlediska strojové čitelnosti a následného zpracování dat mnohem méně vhodný.
Zlínský kraj: Zastupitelstvo Zlínského kraje skončilo ve srovnání s ostatními krajskými zastupitelstvy na poslední příčce. To se týká jak otevřenosti dat souvisejících se zasedáním zastupitelstva, tak i dat souvisejících se schůzemi výborů. Prakticky jediným druhem dat, která jsou k dispozici na oficiální webové stránce krajského zastupitelstva, jsou programy zasedání zastupitelstva.
Toto hodnocení bylo vytvořeno v rámci projektu Advokacie otevřených dat krajských zastupitelstev na základě Declaration on Parliamentary Openness podpořeného nadací Open Society Fund. Úplné výsledky hodnocení si můžete přečíst v naší studii. K dispozici je rovněž podrobný popis použité metodiky (v češtině), a to včetně vzorové ukázky elektronického výzkumného dotazníku (v češtině a v angličtině). Shrnutí metodiky najdete na specializované webové stránce (v češtině a v angličtině). Ke stažení je dispozici i úplný datový soubor zachycující otevřenost jednotlivých krajských zastupitelstev.
Pro zaměstnance krajských úřadů jsme připravili krátký policy brief, který stručně prezentuje podstatu projektu, shrnuje zjištění pro daný kraj a formuluje konkrétní doporučení. Tyto materiály jsou k dispozici pro Prahu, Středočeský kraj, Jihočeský kraj, Plzeňský kraj, Karlovarský kraj, Ústecký kraj, Liberecký kraj, Královéhradecký kraj, Pardubický kraj, Kraj Vysočina, Jihomoravský kraj, Olomoucký kraj, Zlínský kraj a Moravskoslezský kraj. O projektu rovněž informoval prestižní web OpeningParliament.org, který se zaměřuje na činnost mezinárodní komunity parlamentních monitorovacích organizací.
Kamil Gregor, KohoVolit.eu 2014, CC-BY 4.0.