Jak měřit otevřenost zastupitelských sborů? (metodika)

Jak měřit otevřenost zastupitelských sborů? (metodika)

Jak dobře různé parlamenty světa a další zastupitelské sbory produkují a publikují informace o své činnosti? Jak jsou dostupné výsledky hlasování, zápisy ze zasedání nebo údaje o zákonodárcích? A jak stávající situaci zlepšit? Na tyto otázky hledají odpověď analytici KohoVolit.eu.

Nezbytnou podmínkou pro kvalitní fungování demokracie je dostupnost informací o činnosti zastupitelských sborů, a to zejména národních parlamentů. Aby se voliči mohli odpovědně a informovaně rozhodnout koho volit a následně kontrolovat, zda volení reprezentanti zastupují jejich zájmy, musí mít k dispozici kvalitní informace. Parlamenty, zastupitelstva místní samosprávy a další zastupitelské se liší v míře, do jaké produkují nejrůznější data o své činnosti, a ve způsobu, jakým je dávají k dispozici veřejnosti. Způsob publikování dat je nesmírně důležitý. Zmiňme jen několik nejdůležitějších kritérií:

  • Zda se na parlamentní data vztahuje ochrana autorských práv, a tedy zda je občané mohou volně šířit a používat

  • Zda jsou parlamentní data publikována proaktivně, tedy nikoli pouze na vyžádání, a zda jsou dostupná bez poplatku

  • Zda jsou parlamentní data publikována na Internetu (zejména na oficiálních webových stránkách parlamentu), nebo zda přístup k nim vyžaduje fyzickou přítomnost např. v parlamentním archivu nebo knihovně

  • Zda jsou parlamentní data publikována ve strojově čitelném formátu, který neklade technické překážky pro jejich používání (tedy nikoli např. jako skeny papírových verzí dokumentů)

  • Zda jsou parlamentní data publikována způsobem, který podporuje progresivní způsoby jejich dalšího využití, tedy zda je např. k dispozici API (application programming interface) s parlamentní databází nebo zda je možné data snadno stahovat

  • Zda jsou parlamentní data publikována s dostatečným předstihem (např. v případě pozvánek na schůze), popřípadě s přiměřeně krátkým zpožděním oproti okamžiku vzniku (např. v případě stenozáznamů za schůzí)

  • Zda jsou parlamentní data publikována trvale, tedy zda jsou dostupná i data o minulých funkční období parlamentu a o minulých zákonodárcích

  • Zda jsou parlamentní data publikovaná na webových stránkách parlamentu snadno vyhledatelná

  • Zda parlament umožňuje veřejnosti účastnit se plenárních schůzí a schůzí výborů

  • Zda způsob publikace dat nediskriminuje určité skupiny obyvatel (např. publikování pouze v jednom jazyce ve vícejazyčných zemích nebo publikování způsobem, který neumožňuje čtení osobám se zrakovým postižením atd.)

Problematika dostupnosti a kvality parlamentních dat se dále překrývá s řadou dalších témat, jako je dodržování lidských prav a principu vlády zákona, obecný přístup k informacím či transparentnost veřejných financí a financování činnosti politických stran.

Deklarace otevřenosti parlamentů

Mezinárodní standard v této oblasti definuje Deklarace otevřenosti parlamentů. Jedná se o konvenci, kterou společně vytvořilo několik desítek parlamentních monitorovacích organizací pod záštitou National Democratic Institute, Sunlight Foundation a Latin American Network for Legislative Transparency.


Deklarace otevřenosti parlamentů v angličtině. Zdroj: OpeningParliament.org.

Deklarace obsahuje více než 40 konkrétních ustanovení formulujících, jakým způsobem by měly národní parlamenty a další zastupitelské sbory na superstátní i substátní úrovni informovat občany o své činnosti. K Deklaraci se již připojilo více než 140 parlamentních monitorovacích organizací z více než 75 zemí a za svoji ji přijalo několik zastupitelských sborů včetně např. Parlamentního shromáždění Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě nebo mexického Kongresu.

KohoVolit.eu je signatářem Deklarace. Deklaraci jsme mimo jiné přeložili do češtiny a do slovenštiny a pravidelně přispíváme analytickými texty na blog tohoto projektu. V rámci mezinárodní iniciativy Open Government Partnership vznikla pracovní skupina zaměřená na implementaci Deklarace, jejímž jsme členem.

Metodika hodnocení otevřenosti zastupitelských sborů

Jedním z nejužitečnějších advokačních nástrojů je srovnání více případů. Jestliže tedy např. prosazujeme větší otevřenost zastupitelských sborů, je užitečné mít k dispozici srovnávací studii otevřenosti takových institucí ve více zemích. Díky tomu je totiž možné identifikovat nedostatky i možná řešení, která již fungují v praxi.

Z tohoto důvodu je nezbytné začít monitorovat, do jaké míry nejrůznější zastupitelské sbory splňují kritéra otevřenosti definovaná Deklarací. Taková globální srovnávací studie by se podobala například hodnocení stavu demokracie Freedom House Index, korupčních rizik Corruption Perception Index nebo transparentnosti veřejných rozpočtů Open Budget Index.

Několik regionálních studií otevřenosti parlamentů již existuje. Za zmínku stojí např. studie asociace Latin American Network for Legislative Transparency srovnávající transparentnost latinskoamerických parlamentů, studie srbské nevládní organizace Center for Research, Transparency and Accountability pokrývající oblast Balkánu a Turecko, či jiná studie téhož regionu od americké organizace National Democratic Institute.Skutečně globální studie ovšem zatím chybí.

Abychom tento stav zlepšili, vytvořili jsme metodiku hodnocení datové otevřenosti zastupitelských sborů:


Metodika hodnocení datové otevřenosti zastupitelských sborů. Zdroj: KohoVolit.eu. Metodiku si můžete stáhnout zde.

Byla primárně navržena pro hodnocení otevřenosti krajských zastupitelstev v České republice, ale sestavili jsme ji tak, aby mohla být snadno použita i pro jiné zastupitelské sbory. Metodika sleduje, zda a jakým způsobem sledované krajské zastupitelstvo publikuje na své oficiální webové stránce následující druhy dat:

  • Zápisy ze schůzí. Přitom rozlišujeme, zda obsajují pouze výčet jednotlivých bodů, shrnutí rozpravy, nebo doslovný přepis.

  • Zvukové a obrazové záznamy ze schůzí. Přitom rozlišujeme, zda je zprostředkován pouze přímý přenos schůze, nebo zda je možné sledovat i záznamy předchozích schůzí.

  • Výsledky hlasování. Přitom rozlišujeme, jestli jsou výsledky hlasování zaznamenávány po jménech jednotlivých zastupitelů, nebo jestli jsou publikovány pouze celkové počty hlasujících pro a proti.

  • Podklady ke schůzí. Přitom sledujeme, jaké podklady jsou publikovány (např. místo a čas schůze, program schůze a další související dokumenty, jako např. zprávy, existující právní předpisy, smlouvy a další dokumenty finanční povahy atd.).

  • Usnesení ze schůzí

  • Informace o členech orgánu. V tomto případě zachycujeme, jak bohaté jsou informace o členech zastupitelstva, tzn. zda je dostupné pouze jejich jméno, nebo i jejich stranická příslušnost, členství v různých orgánech, jako jsou dozorčí a správní rady firem s majetkovou účastí veřejné správy, údaje o jejich vzdělání či předchozích pracovních zkušenostech.

U každého zastupitelského sboru odděleně sledujeme datovou otevřenost dvou jeho složek: plenárních schůzí a schůzí výborů. Zastupitelský sbor totiž může např. zaznamenávat hlasování pouze během plenárních schůzí, ale hlasování při schůzích jednotlivých výborů mohou zůstat nezaznamenána. Výbory se mohou hodnotit buď každý zvlášť, nebo je možné vyjádřit míru datové otevřenosti obvyklou pro všechny výbory a popř. popsat výjimky.

Při aplikaci metodiky na konkrétní zastupitelský sbor se nejprve pro každý ze šesti výše uvedených druhů dat zjistí řadu informací o tom, v jaké kvalitě jsou daná data na oficiální webové stránce tohoto zastupitelského sboru publikována, v jakém formátu, kolik let existence zastupitelského sboru dostupná data pokrývají atd. Zjištěné skutečnosti se zapisují do speciálního výzkumného dotazníku, který je k dispozici online. Odpovědi jsou automaticky uloženy do tabulky, kterou lze snadno sdílet, stáhnout a analyzovat.


Vzor elektronického výzkumného dotazníku pro hodnocení otevřenosti zastupitelských sborů. Zdroj: KohoVolit.eu. Výzkumný dotazník si můžete prohlédnout zde. Anglickou verzi dotazníku najdete zde.

Následně je datová otevřenost zastupitelského sboru kvantifikována pomocí číselného indikátoru. Při jeho vytváření vycházíme ze skutečnosti, že ptáme-li se na datovou otevřenost zastupitelského sboru, hovoříme vlastně o několika na sobě nezávislých konceptech. Těmito koncepty jsou především kvalita, použitelnost a úplnost dat. Kvalita dat vyjadřuje, jak bohatá a vyčerpávající data jsou publikována, neboli k jak velké ztrátě informací dochází od okamžiku vzniku informace do okamžiku jejího publikování.

Pokud například zastupitelstvo publikuje pouze výsledky hlasování po jednotlivých stranách, není tato informace tak kvalitní, jako kdyby dané zastupitelstvo publikovalo výsledky hlasování po jménech. V prvním případě totiž dochází při publikování dat k velké ztrátě informace (není možné zjistit, jak hlasovali jednotliví zastupitelé), což ve výsledku snižuje hodnotu dat pro uživatele. Dalším příkladem mohou být zápisy ze schůzí: stručné shrnutí projednávaných bodů není tak kvalitní jako doslovný přepis každého vystoupení všech řečníků.

Použitelnost dat postihuje, jak snadno je daný druh dat znovu použitelný. Prakticky se tento koncept týká především formátů, v nichž je daný druh dat publikovaný. Výzkumný dotazník umožňuje rozlišit mezi několika kategoriemi formátů:

  • Strojově nečitelné formáty, zejména obrázky a PDF se skeny dokumentů

  • Strojově čitelné soubory PDF (lze v nich vyhledávat a lze z nich kopírovat, ale nelze je editovat)

  • Běžné kancelářské dokumenty (formáty XLS, DOC a podobné), výzkumný dotazník přitom nerozlišuje mezi proprietárními a neproprietárními formáty

  • Texty na samotné webové stránce zastupitelského sboru (tedy soubory ve formátu HTML)

  • Soubory s texty bez údajů o formátování (formáty CSV, TXT a podobné)

  • Soubory obohacené o metadata (formáty XLS, JSON a podobné)

Tyto formáty se řadí od nejméně otevřených (strojově nečitelné formáty) k nejvíce otevřeným (formáty obohacené o metadata). Kromě toho sledujeme, jestli je možné soubory z webové stránky hromadně stahovat (např. zda je možné stáhnout výsledky více hlasování v jediné tabulce), a jestli webová stránka poskytuje API.

Posledním konceptem je úplnost dat. Tento koncept postihuje, jak jsou publikovaná data úplná. To se týká nejen otázky, zda např. zastupitelský sbor publikuje zápisy všech schůzí nebo jen některých, ale i otázky, kolik let činnosti zastupitelského sboru data pokrývají. Pro jednoduchost předpokládáme, že úplnost publikování dat v rámci jednoho časového období je konstantní a že se jednotlivé zastupitelské sbory liší pouze tím, kolik let jejich existence pokrývají data publikovaná na jejich oficiálních webových stránkách.

Každému konceptu je pro každý druh dat přiřazen určitý počet bodů podle tabulky dole. Následně se vynásobí body obdržené za jednotlivé koncepty a tím je získána hodnota číselného indikátoru pro daný druh dat a daný orgán. Pokud tedy např. nějaký zastupitelský sbor zaznamenává výsledky hlasování na plenárních schůzích po jménech a publikuje je ve formátu XLS na své webové stránce po celou dobu své existence, obdrží za výsledky hlasování na plénu 30 bodů (10 bodů za kvalitu krát 3 body za formát). Jestliže tento sbor publikuje zápisy ze schůzí výborů ve formě shrnutí projednávaných bodů ve formátu strojově čitelného PDF po celou dobu své existence, obdrží pouze dva body (1 bod za kvalitu a 2 body za formát).

Počet bodů za úplnost dat se určuje tak, že se počet let, pro které je daný druh dat k dispozici, vydělí celkovým počtem let existence daného zastupitelského sboru. Tím pádem jsou vzájemně porovnatelé sbory existující různě dlouhou dobu. Při určování počtu bodů za použitelnost se nejprve určí počet bodů za formát a následně se k němu přičte jednička, pokud je možné daný druh dat hromadně stahovat, a další jednička, pokud existuje funkční API.

Počet bodů se pak vydělí maximálním možným počtem bodů (80 bodů u každého druhu dat). Výsledek je číslo o % do 100 %, které vyjadřuje míru datové otevřenosti daného druhu dat. Míra datové otevřenosti napříč všemi druhy dat se určí tak, že se počty bodů za všech šest výše popsaných bodů dat sečtou a opět vydělí maximálním možným počtem bodů (80 x 6 = 480 bodů). Jak bylo řečeno výše, datová otevřenost se měří zvlášť pro plenární schůze a zvlášť pro schůze výborů. Každý z těchto dvou orgánů má tedy jinou hodnotu datové otevřenosti. Tyto dvě hodnoty lze buď publikovat odděleně, nebo je lze zprůměrovat. Jejich průměr pak vyjadřuje hodnotu datové otevřenosti za celý zastupitelský sbor.

Příklad použití metodiky: Parlament České republiky

Abychom ilustrovali použití metodiky, aplikujeme ji na Parlament České republiky. Ten se skládá ze dvou komor: Poslanecké sněmovny a Senátu. U obou těchto komor jsme vyplnili do výzkumného dotazníku údaje o kvalitě, použitelnosti a úplnosti šesti výše popsaných druhů dat publikovaných na oficiálních webových stránkách. Datovou otevřenost jsme navíc měřili zvlášť pro plenární schůze a zvlášť pro schůze výborů. Následující tabulka obsahuje upravené informace z dotazníku pro Poslaneckou sněmovnu:

Jak je patrné, všechny druhy dat jsou k dispozici pro celé období existence Poslanecké sněmovny (tedy od roku 1993). Už zběžný pohled do tabulky odhaluje, že data z plenárních schůzí jsou mnohem kvalitnější a použitelnější než data ze schůzí výborů. Např. z plenárních schůzí jsou pořizovány doslovné zápisy i zvukové záznamy, zatímco ze schůzí výborů jsou k dispozici pouze stručná shrnutí. Na rozdíl od hlasování na schůzích výborů, která jsou zaznamenávána po jménech jednotlivých poslanců, se navíc na schůzích výborů zapisují jen celkové počty poslanců, kteří hlasovali pro, proti, nebo se zdrželi. Taková data nejsou příliš kvalitní, protože není poznat, jaký byl postoj jednotlivých zákonodárců. Následující tabulka obsahuje stejné informace pro Senát:

Datová otevřenost Senátu je podobná, ale přeci jen trochu nižší. Senát sice zveřejňuje kromě zvukových záznamů z plenárních schůzí i záznamy obrazové, poněkud horší je ale použitelnost dat. Zatímco pro Poslaneckou sněmovnu lze některé druhy dat hromadně stahovat ve formátu CSV, u Senátu zatím tato možnost neexistuje. I v horní komoře Parlamentu jsou mnohem méně otevřené schůze výborů. Na druhou stranu jsou, stejně jako v případě Poslanecké sněmovny, dostupná data za celou dobu existence Senátu, v tomto případě od roku 1996.

Nyní můžeme přistoupit k výpočtu jednotlivých indikátorů datové otevřenosti. Graf dole ukazuje hodnoty pro jednotlivé druhy dat v obou komorách, stejně jako agregované hodnoty napříč všemy druhy dat. Je vidět, že Poslanecká sněmovna skutečně vychází jako méně otevřená, i když ne o mnoho. Obě komory mají přitom k ideálnímu stavu poměrně velmi daleko – zatímco maximální hodnota indikátoru je 100 %, Poslanecká sněmovna získala pouze 34 % a Senát jen 30 %.

Kamil Gregor, KohoVolit.eu 2014, CC-BY 4.0.

No comments

Авиатор