Nástroje watchdogu aktivity zákonodárců

Jak často chodí zákonodárci do práce a co tam dělají? Jak jsou aktivní při hlasování, vystupování v parlamentu nebo předkládání návrhů zákonů? A do jaké míry odpovídají na dotazy občanů? Na tyto otázky hledají odpověď analytici KohoVolit.eu.

Jedním z nejdůležitějších kritérií, podle nichž si voliči vybírají svoje zástupce, je vedle názorové shody a důvěryhodnosti jejich aktivita, teda míra, do jaké se zapojují do činnosti reprezentativního sboru, do něhož byli zvoleni. KohoVolit.eu pomáhá voličům udělat si o tom představu množstvím indikátorů. Mezi ně patří zejména:

Docházka zákonodárce, tedy podíl hlasování na plénu nebo na schůzích výborů, jichž se zákonodárce aktivně účastnil
Počet vystoupení na plénu nebo na schůzích výborů
Počet písemných či ústních interpelací na členy vlády
Počet podaných návrhů zákonů a pozměňovacích návrhů

Je zřejmé, že sledování kvantity nemusí vždy vypovídat o kvalitě práce. Některá hlasování nejsou věcně důležitá a zákonodárce při nich může chybět z velmi dobrého důvodu. Počet vystoupení na schůzích sám o sobě nevypovídá o tom, jak hodnotné informace zákonodárce sděluje. Podpis zákonodárce pod návrhem zákona sám o sobě nevyjadřuje, jak tvrdě daný zákonodráce pracoval na jeho přípravě. A tak dále.

Při hodnocení práce volených zástupců podle podobných indikátorů tedy musíme být opatrní a citliví vůči kontextu. Je např. známo, že opoziční zákonodárci interpelují členy vlády častěji než jejich vládní kolegové, protože interpelace jim slouží jako příležitost pro zviditelnění se v médiích. Předsedové parlamentních klubů jsou zase častěji předkladateli návrhů zákonů, protože jejich podpis pod návrh symbolizuje záštitu celého klubu.

I přesto nám ale indikátory aktivity zákonodárců dávají mnoho informací, zejména pokud jich sledujeme více zároveň. Volený zástupce, který se neúčastní hlasování, nehovoří na schůzích ani neinterpeluje členy vlády a neúčastní se legislativního procesu, má svým voličům rozhodně co vysvětlovat. O interpretaci těchto indikátorů se můžete více dočíst např. na blogu Kamila Gregora, analytika KohoVolit.eu

Graf aktivity členů Poslanecké sněmovny českého Parlamentu ve funkčním období 2010-2013. V grafu jsou zobrazeni pouze poslanci, kteří byli členy komory po celé funkční období. Po najetí myší se zobrazí jméno a poslanecký klub osoby. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.

Z grafu je patrné, že návrhy zákonů podávali poměrně často poslanci sociálně demokratické ČSSD (oranžová). Poslanci vládních stran obecně podávají návrhy zákonů méně často než poslanci opozičních stran, mezi něž patřila i ČSSD, protože za ně podává návrhy sama vláda. V případě ČSSD navíc platilo, že pod návrh zákona předložený touto stranou se obvykle podepsali všichni nebo téměř všichni členové poslaneckého klubu, což zvyšuje hodnotu ukazatele. Mezi poslanci s velkým počtem vystoupení na schůzích najdeme členy předsednictva komory a předsedy klubů, kteří mají na starosti běžný provoz parlamentní rozpravy. Oba poslanci s mimořádně nízkou docházkou na hlasování, tedy Michal Hašek a David Rath (oba ČSSD) byli hejtmany krajů, takže jim pro výkon mandátu poslance zbývalo méně času. David Rath byl navíc část funkčního období ve vazbě a nemohl se účastnit schůzí Sněmovny.

Účast zákonodárců na hlasování

KohoVolit.eu se zaměřuje zejména na analýzu docházky zákonodárců. Publikujeme pravidelné půlroční analýzy docházky českých a slovenských poslanců a roční analýzy docházky českých senátorů. Tyto analýzy patří mezi mediálně nejúspěšnější aktivity KohoVolit.eu – naše tiskové zprávy pravidelně přejímá většina médií. Z českých můžeme jmenovat např. Českou televizi, Blesk.cz, Aktualne.cz, Novinky.cz, iDNES.cz, Lidovky.cz, iHNed.cz, Deník referendum, Tyden.cz, Česká pozice, Denik.cz, 5plus2.cz a ze slovenských např. Sme.sk, HNOnline.sk, Aktualne.sk.

Akt hlasování je podle našeho názoru nejdůležitějším úkonem zákonodárce. Právě jím dochází k tvorbě právního řádu, který následně formuje životy občanů. Snažíme se proto zvýšit vypodívací hodnotu tohoto indikátoru několika způsoby. V první řadě je třeba vzít do úvahy, že hlasování se liší mírou faktické důležitosti. Hlasování o důvěře vládě či státním rozpočtu má na život občanů reálně větší dopad než hlasování o tom, zda bude schůze parlamentu přerušena na 10 minut. Přiřadit hlasováním důležitost ovšem není snadné.

Poměrně přímočarou metodou je klasifikace hlasování podle jejich věcného obsahu ve vztahu k legislativnímu procesu a běžnému provozu parlamentní komory. Na základě tohoto kritéria lze hlasování velmi zhruba rozdělit do čtyř kategorií:

Hlasování o změnách legislativy, tedy zejména hlasování o návrzích zákonů, mezinárodních smluv, aktech Evropské unie atd.
Procedurální hlasování, tedy zejména hlasování o programu schůze a jeho změnách
Volba osob, a to jak do orgánů parlamentu, tak i do mimoparlamentních orgánů
Ostatní hlasování

Podrobnější klasifikace je pochopitelně specifická pro každou parlamentní v závislosti na jejím jednacím řádu i praktickém fungování. Např. naše klasifikace pro Poslaneckou sněmovnu českého Parlamentu má několik desítek kategorií, přičemž při analýze docházky poslanců sledujeme pouze účast na následujících druzích hlasování:

Hlasování o vyslovení souhlasu s návrhem mezinárodní smlouvy
Hlasování o odstoupení od mezinárodní smlouvy
Hlasování o přijetí usnesení o vyjádření k návrhům aktů a dokumentů Evropské unie
Hlasování o vrácení návrhu zákona předkladateli k dopracování
Hlasování o zamítnutí návrhu zákona
Hlasování o přikázání návrhu zákona výborům
Hlasování o vrácení návrhu zákona výborům k novému projednání
Hlasování o pozměňovacím, eventuálním, dodatečném nebo podmíněném návrhu k návrhu zákona
Hlasování o vypuštění celé části návrhu zákona
Hlasování o opakování druhého čtení
Hlasování o usnesení o vyslovení souhlasu s návrhem zákona
Hlasování o návrhu zákona zamítnutého Senátem
Hlasování o návrhu zákona vráceného prezidentem republiky

Nutno podotknout, že ani tato metoda nemusí nutně zachytit skutečnou důležitost hlasování. Pokud např. odfiltrujeme procedurální hlasování, hrozí nebezpečí, že opomineme hlasování, jimž je z programu schůze vyřazen velmi důležitý bod. Budeme-li počítat docházku pouze na základě hlasování o změnách legislativy, zahrneme do této množiny napak i hlasování o triviálních změnách.

Alternativní metodou je vážit důležitost hlasování na základě výsledné většiny. Nejmenší váhu mají hlasování, kdy všichni přítomní členové komory hlasují stejně (pro nebo proti), a největší váhu mají hlasování, kdy je počet zákonodárců hlasujících “ano” stejný jako počet hlasujících “ne”. To vychází z předpokladu, že s důležitostí hlasování obecně roste jeho kontroverznost a intenzita konfliktu mezi vládou a opozicí. Čím je hlasování triviálnější, čím větší je pravděpodobnost, že se jeden tábor (vláda či opozice) připojí při hlasování ke druhému.

Ani tato metoda ovšem není optimální, neboť v řadě parlamentů existuje velké množství velmi důležitých hlasování, při nichž i přesto všichni nebo téměř všichni zákonodárci hlasují stejně. Navíc vážením hlasování zaniká informace o docházce poslance ve formě procenta, kdy 0 % znamená absenci při každém hlasování a 100 % znamená účast na každém hlasování, a vzniká bezrozměrná veličina. Zákonodárce lze i nadále vzájemně srovnávat, ale pro občany je takový výstup mnohem méně srozumitelný.

Naštěstí se v praxi ukazuje, že všechny výše popsané metody produkují v mnoha parlamentech prakticky stejné výsledky jako výpočet docházky ze všech hlasování. To je dáno skutečností, že zákonodárci si obvykle nevybírají jednotlivá hlasování, na nichž budou chybět, nýbrž chybí při všech hlasováních během delšího časového úseku. Důležitá a nedůležitá hlasování se přirom zpravidla řetězí víceméně náhodně za sebou.

Graf účasti členů Poslanecké sněmovny českého Parlamentu na hlasování v první polovině roku 2013. Na vodorovné ose je vynesena účast na všech hlasováních a na svislé ose účast na důležitých hlasováních. Za důležitá hlasování považujeme hlasování o návrzích zákonů, mezinárodních smlouvách a o aktech Evropské unie. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.

Je jasně vidět, že indikátor účasti poslanců na hlasování je velmi robustní vůči třídení hlasování podle druhu. Účast poslanců na množině hlasování definovaných jako důležitá je prakticky stejná jako účast na všech hlasováních. I přesto je užitečné reportovat oba indikátory. Při reportování výhradně účasti na všech hlasováních může být analýza zpochybněna poukazem na zařazení triviálních hlasování. Při reportování výhradně účasti na důležitých hlasováních může být analýza zase zpochybněna poukazem na arbitrární definici “důležitosti” hlasování.

Další důležitá metoda zkvalitnění informace o účasti zákonodárců na hlasování spočívá v důkladné identifikaci absence. To přitom není tak triviální záležitost, jak by se mohlo na první pohled zdát. Ve většině parlamentů mají totiž zákonodárci na výběr hned celou řadu možností, jak se při hlasování zachovat:

Hlasovat pro
Hlasovat proti
Zdržet se
Přihlásit se k hlasování, ale nehlasovat, tedy nestisknout žádné hlasovací tlačítko (pokud se používá hlasovací zařízení)
Nepřihlásit se k hlasování
Nebýt přítomen na schůzi a omluvit se
Nebýt přítomen na schůzi a neomluvit se

Je zřejmé, že poslední dvě možnosti můžeme jednoznačně označit za absenci. První tři možnosti znamenají přítomnost na hlasování, ale pouze za předpokladu, že za zákonodárce nehlasuje jeho kolega, což je častý problém v řadě parlamentů (např. ve Francii nebo na Ukrajině).

Pokud jde o ostatní možnosti, obecně platí, že za přítomnost na hlasování lze bezpečně označit situaci vyžadující aktivitu zákonodárce. Pokud se např. členové parlamentu musí přihlásit před každým hlasováním, pak je situace, kdy se zákonodárce přihlásí, ale nestiskne žádné hlasovací tlačítko, považována za účast na hlasování. V některých parlamentech ovšem zákonodárci zůstávají přihlášeni poměrně dlouhou dobu. Pokud mezitím odejdou, není to z výsledků hlasování patrné. V takovém prostředí je správnější považovat nestisknutí tlačítka za absenci.

Docházka zákonodárců je v mnoha zemích velmi důležité téma. Pokud se např. členové určitých stran účastní hlasování častěji než členové jiných, může to mít závané dopady na formování legislativy. V jiných případech je zase nízká docházka důsledkem kumulace volených funkcí.

Např. v České republice vykazují dlouhodobě nižší docházku poslanci a senátoři, kteří jsou zároveň členy vlády nebo hejtmany krajů. Pokles účasti na hlasování byl zaznamenán i u mnoha poslanců, kteří opustili svůj původní poslanecký klub a stali se nezařazenými. To může být způsobeno zmizením “dohledu” vedení klubu nebo pocitem, že jejich reálný vliv na fungování komory se po opuštění klubu zmenšil.

Abychom na problém nízké docházky na hlasování upozornili, zaměřili jsme se na poslance Michala Haška (ČSSD), který měl ve funkčním období 2010-2013 stabilně velmi nízkou docházku. V té době byl zároveň hejtmanem Jihočeského kraje a zastával řadu dalších funkcí. Údaje o docházce jsme propojili s kalendářem na jeho webové stránce a se zápisy ze schůzí a zasedání institucí a organizací, kterých byl členem. Díky tomu se nám podařilo identifikovat události kolidující se schůzemi Poslanecké sněmovny, kvůli nimž se hlasování neúčastnil.

Za dobu, kterou kalendář pokrýval, Sněmovna zasedala celkem 112 dnů. Michal Hašek se přitom během 57 dní neúčastnil hlasování, protože měl ve stejné době naplánovanou nějakou jinou událost. Z toho během 13 dnů šlo dokonce o události konající se v Praze, kde Sněmovna zasedá. Ve zbytku případů se nám nepodařilo důvody jeho absence dohledat. Výsledky této analýzy prezentoval zejména zpravodajský server Lidovky.cz a systematicky s nimi Haška konfrontoval.

Tabulka účasti poslance Michala Haška (ČSSD) na schůzích Poslanecké sněmovny českého Parlamentu ve funkčním období 2010-2013 a událostí, jichž se ve stejnou dobu účastnil. Informace o těchto událostech byly sebrány z kalendáře na jeho osobní webové stránce a ze zápisů schůzí a zasedání institucí a organizací, jichž je členem. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.

Michal Hašek byl následně kritizován médii (např. Česká televize, iDNES.cz, Lidovky.cz, Aktualne.cz) i svými politickými odpůrci (např. stranou TOP 09). Jeho nízká docházka se stala jednou z notoricky známých skutečností o jeho osobě a byla využita i ve dvou volebních kampaních. Po sněmovních volbách v roce 2013 Michal Hašek prohlásil, že se vzdá buď funkce poslance, nebo funkce hejtmana, aby se mohl mandátu více věnovat.

Účast zákonodárce na hlasování je obvykle vyjádřena procentem. Pro občany je tento indikátor poměrně pochopitelný, sám o sobě ale neříká, jak vysoká absence je ještě přijatelná. Je samozřejmě možné např. srovnávat docázku zákonodárce s průměrem dané parlamentní komory, porovnávat navrzájem více zákonodárců, sledovat změny v čase nebo indikátor agregovat a srovnávat parlamentní kluby nebo regiony, kde byli zákonodárci zvoleni.

Existují ale i další metody, jak tuto informaci učinit srozumitelnější. KohoVolit.eu např. docházku zákonodárců přirovnává k docházce zaměstnanců do práce. 100% účast zákonodárce na hlasování odpovídá situaci, kdy zaměstnanec dochází do práce osm hodin denně po dobu pěti pracovních dnů v týdnu. 50% účast je srovnatelná se situací, kdy zaměstnanci začíná víkend již uprostřed pracovního týdne, tedy ve středu v poledne.

Tabulka účasti členů Poslanecké sněmovny českého Parlamentu na hlasování v první polovině roku 2013. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.

Do tabulky je zanesen přepočet účasti na dny v pracovním týdnu. Poslední sloupec ukazuje, kdy by začal víkend zaměsnanci se stejnou docházkou do práce jako je účast daného poslance na hlasování.

Je nutno mít na paměti, že tento způsob informování o docházce je pouze alegorický. Parlamenty nezasedají 40 pracovních hodin v týdnu, zpravidla je to podstatně méně. Např. schůze Poslanecké sněmovny českého Parlamentu obvykle pokrývají okolo 60 dní v roce. I přesto je výhodné reportovat informaci o účasti zákonodárců na hlasování tímto způsobem. Nejen že je indikátor převeden na situaci, s níž se občané setkávají ve svém každodenním životě a rozumí ji, ale navíc se tím zdůrazní negativní chápání nepřítomnosti na hlasování jako neplněných svých pracovních povinností.

Další metodou je zaměření se na absenci zákonodárců při konkrétních hlasováních, která jsou považována za důležitá. Velmi často se např. stává, že zákonodárci opozičních stran nepovažují neúčast za problematickou, neboť jsou v dané parlamentní komoře v menšině a jejich možnost reálně ovlivnit výsledek hlasování je tedy omezená. To ovšem nemusí být pravda, pokud se hlasování neúčastní dostatečný počet vládních poslanců. Lze proto např. poukázat na konkrétní případy, při nichž mohly opoziční strany dosáhnout zvrácení výsledku hlasování, kdyby jejich členové nechyběli.

Lze rovněž podotknout, že pokud je pro schválení určitého návrhu potřeba pevně stanovená většina (např. nadpoloviční počet všech členů dané komory nebo jiná kvalifikovaná většina), pak má neúčast zákonodárce stejný vliv na výsledek jako hlasování proti. Opoziční poslanci, kteří se neúčastní takového hlasování, mohou tedy fakticky hlasovat proti svým stranickým kolegům.

Dále lze poukázat na význam hlasování, jichž je zákonodárce neúčastní. Např. v roce 2011 zdůvodnil poslanec Vítězslav Jandák (ČSSD) svoji naúčast na hlasování tím, že se hlasuje o “blbostech”. Analytici KohoVolit.eu ho proto upozornili, že nehlasoval ani pro nejméně deset návrhů zákonů, které předložila jeho vlastní strana.

Odpovídání zákonodárců na dotazy voličů

Dalším indikátorem, který vypovídá o aktivitě zákonodárců, je míra, do jaké odpovídají na dotazy voličů. KohoVolit.eu může tento ukazatel sledovat, neboť provozuje české a slovenské aplikace Napište jim a Napíšte im sloužící ke snadné komunikaci s volenými zástupci. Aplikace fungují jako e-mailové brány, kde uživatel nejprve zadá svoji adresu a následně se dozví, kteří reprezentanti byli voleni v okolí jeho bydliště, a to od členů parlamentu přes lokální až po místní zastupitelstva. Následně si může jednoho až tři zástupce vybrat a jednoduše jim poslat e-mail. Aplikace tuto zprávu doručí na příslušnou e-mailovou adresu a předá případnou odpověď.

Vznik Napište jim byl velmi kladně přijat veřejností i médii (např. Česká televize, iDNES.cz, Sme.sk, Aktualne.sk, Tyden.cz) a vzniklo i několik propagačních videí, v němž vystoupila řada známých osobností z České republiky a ze Slovenska.

Propagační video aplikace Napište jim v České republice. Autor: KohoVolit.eu.

Díky Napište jim můžeme sledovat, jak často jednotliví adresáti odpovídají na dotazy uživatelů a jak dlouho jim to průměrně trvá. I tento indikátor má pochopitelně svoje limity. Občané se mohou na své volené zástupce obracet i jinými komunikačními kanály. Rovněž nelze systematicky zachytit kvalitu odpovědí. Čas od čase se navíc rapidně zvýší počet dotazů pro adresáta, který např. čelí nějaké politické kauze, a může pro něj proto být náročné všechny dotazy zodpovědět.

Graf 20 poslanců nejčastěji adresovaných prostřednictvím webu Napište jim od spuštění webu v roce 2011 do 1. 3. 2013. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.

Abychom podchytili tyto skutečnosti, soustředili jsme se na analýzu korespondence vybraných volených zástupců. Sledujeme např. změny v četnosti otázek a odpovědí v čase nebo tematickou strukturu dotazů. Hodnotíme i vypovídací hodnotu odpovědí.

Graf tematického zařazení otázek položených bývalému ministrovi práce a sociálních věcí Jaromíru Drábkovi (TOP 09) uživateli webu Napište jim od spuštění webu v roce 2011 do 1. 3. 2013. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.

Z grafu je patrné, že voliči nejčastěji dotaznovali Jaromíra Drábka ve věcech týkajících se výkonu funkce ministra práce a sociálních věcí (sociální reforma, důchodová reforma) a ve věcech souvisejících s jeho politickou stranou. Dále čelil dotazům adresovaných velkému množství zákonodárců zároveň. To se týkalo např. odvolání ministra spravedlnosti Jiřího Pospíšila z funkce, proti čemuž se zvedla vlna odporu, nebo návrhu novely loterijního zákona, která fakticky zaváděla cenzuru Internetu.

Graf četnosti otázek položených bývalému ministrovi práce a sociálních věcí Jaromíru Drábkovi (TOP 09) uživateli webu Napište jim od spuštění webu v roce 2011 do 1. 3. 2013. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.

V grafu jsou patrná tři období, kdy došlo k velkému zvýšení četnosti otázek pro Jaromíra Drábka. Poprvé to bylo po jeho vystoupení v diskuzním pořadu České televize, s jehož obsahem řada uživatelů nesouhlasila. V druhém případě šlo o vyjádření nespokojenosti s odvoláním ministra spravedlnosti Jiřího Pospíšila. Poslední vlna dotazů bezprostředně předcházela ministrovu odvolání z funkce.