Jak dobře různé parlamenty světa produkují a publikují informace o své činnosti? Jak jsou dostupné texty návrhů zákonů, výsledky hlasování či údaje o zákonodárcích? A jak situaci zlepšit? Na tyto otázky hledají odpověď analytici KohoVolit.eu.
Nezbytnou podmínkou pro kvalitní fungování demokracie je dostupnost informací o činnosti zastupitelských sborů, a to zejména národních parlamentů. Aby se voliči mohli odpovědně a informovaně rozhodnout koho volit a následně kontrolovat, zda volení reprezentanti zastupují jejich zájmy, musí mít k dispozici kvalitní informace.
Tyto tzv. parlamentní informace či parlamentní data pokrývají celou řadu aspektů činnosti parlamentů. Příkladem takových dat mohou být:
Texty návrhů zákonů, pozměňovacích návrhů a dalších dokumentů
Pozvánky a programy plénárních schůzí a schůzí výborů
Stenozáznamy a audio či videozáznamy z plenárních schůzí a ze schůzí výborů
Jmenovité výsledky hlasování na plenárních schůzích a na schůzích výborů
Informace o jednotlivých zákonodárcích, např. o jejich politické příslušnosti, vzdělání, profesní kariéře, jiných volených funkcích, členství v parlamentních orgánech a dalších institucích
Kontaktní údaje zákonodárců a dalších osob, např. asistentů zákonodárců
Informace o deklarovaných příjmech a majetku zákonodárců
Různé parlamenty světa se liší v míře, do jaké produkují tato data, a ve způsobu, jakým je dávají k dispozici veřejnosti. Způsob publikování dat je nesmírně důležitý. Zmiňme jen několik nejdůležitějších kritérií:
Zda se na parlamentní data vztahuje ochrana autorských práv, a tedy zda je občané mohou volně šířit a používat
Zda jsou parlamentní data publikována proaktivně, tedy nikoli pouze na vyžádání, a zda jsou dostupná bez poplatku
Zda jsou parlamentní data publikována na Internetu (zejména na oficiálních webových stránkách parlamentu), nebo zda přístup k nim vyžaduje fyzickou přítomnost např. v parlamentním archivu nebo knihovně
Zda jsou parlamentní data publikována ve strojově čitelném formátu, který neklade technické překážky pro jejich používání (tedy nikoli např. jako skeny papírových verzí dokumentů)
Zda jsou parlamentní data publikována způsobem, který podporuje progresivní způsoby jejich dalšího využití, tedy zda je např. k dispozici API (application programming interface) s parlamentní databází nebo zda je možné data snadno stahovat
Zda jsou parlamentní data publikována s dostatečným předstihem (např. v případě pozvánek na schůze), popřípadě s přiměřeně krátkým zpožděním oproti okamžiku vzniku (např. v případě stenozáznamů za schůzí)
Zda jsou parlamentní data publikována trvale, tedy zda jsou dostupná i data o minulých funkční období parlamentu a o minulých zákonodárcích
Zda jsou parlamentní data publikovaná na webových stránkách parlamentu snadno vyhledatelná
Zda parlament umožňuje veřejnosti účastnit se plenárních schůzí a schůzí výborů
Zda způsob publikace dat nediskriminuje určité skupiny obyvatel (např. publikování pouze v jednom jazyce ve vícejazyčných zemích nebo publikování způsobem, který neumožňuje čtení osobám se zrakovým postižením atd.)
Problematika dostupnosti a kvality parlamentních dat se dále překrývá s řadou dalších témat, jako je dodržování lidských prav a principu vlády zákona, obecný přístup k informacím či transparentnost veřejných financí a financování činnosti politických stran.
Deklarace otevřenosti parlamentů
Mezinárodní standard v této oblasti definuje Deklarace otevřenosti parlamentů. Jedná se o konvenci, kterou společně vytvořilo několik desítek parlamentních monitorovacích organizací pod záštitou National Democratic Institute, Sunlight Foundation a La Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa.
Deklarace otevřenosti parlamentů v angličtině. Zdroj: OpeningParliament.org.
Deklarace obsahuje více než 40 konkrétních ustanovení formulujících, jakým způsobem by měly národní parlamenty a další zastupitelské sbory na superstátní i substátní úrovni informovat občany o své činnosti. K Deklaraci se již připojilo více než 140 parlamentních monitorovacích organizací z více než 75 zemí a za svoji ji přijalo několik zastupitelských sborů včetně např. Parlamentního shromáždění Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě nebo mexického Kongresu.
KohoVolit.eu je signatářem Deklarace. Deklaraci jsme mimo jiné přeložili do češtiny a do slovenštiny a pravidelně přispíváme analytickými texty na blog tohoto projektu. V rámci mezinárodní iniciativy Open Government Partnership vznikla pracovní skupina zaměřená na implementaci Deklarace, jejímž jsme členem.
Český parlament jako příklad otevřenosti
Příkladem parlamentu, který velmi dobře informuje občany o své činnosti, může být Poslanecká sněmovna českého Parlamentu. Na oficiální webové stránce této parlamentní komory jsou dostupné informace o všech návrzích zákonů, mezinárodních smlouvách a dalších dokumentech přehledným způsobem. Každý sněmovní tisk má shrnutí jeho průběhu legislativním procesem včetně odkazů na úplné znění navrhovaných změn, komentáře vlády, stenozáznamy schůzí, kde byl tisk projednáván, závěrečná hlasování a další informace.
Každý tisk je navíc označem množstvím tagů podle věcného obsahu, které velmi usnadňují vyhledávání informací a dávají navrhované změny legislativy do vzájemné souvislosti. Plné texty návrhů zákonů, pozměňovací návrhy a další dokumenty jsou na webu dostupné včetně vyznačených změn stávajících předpisů a důvodové zprávy.
Poslanecká sněmovna pořizuje doslovné stenozáznamy všech plenárních schůzí a zápisy ze schůzí výborů. V obou případech jsou k dispozici zvukové záznamy. Všechna hlasování na plénu Poslanecké sněmovny jsou zaznamenávána pomocí hlasovacího zařízení, takže výsledky hlasování jsou vždy dostupné po jménech jednotlivých poslanců.
Většina parlamentních dat týkajících se plenárních schůzí je na webovou stránku nahrávána téměř okamžitě, např. stenozáznamy a výsledky hlasování jsou zpravidla dostupné už v průběhu plenární schůze během několika minut. S přiměřeným časovým odstupem jsou zveřejňovány i výstupy ze schůzí výborů. Poslanecká sněmovna umožňuje veřejnosti fyzicky se účastnit všech plenárních schůzí a schůzí výborů a promluvit na schůzích výborů.
O všech poslancích (aktuálních i bývalých) je dostupná řada informací, včetně např. politické příslušnosti, členství v orgánech parlamentu a některých dalších institucích či kontaktních údajů a včetně přehledů předkládaných návrhů zákonů, vystoupení na plénu Sněmovny, interpelací členů vlády, výsledků hlasování atd.
Pozvánky a programy schůzí a další dokumenty jsou na webové stránce publikovány v dostatečném předstihu. Všechna data jsou archivována, takže většina informací je dostupná už od vzniku státu v roce 1993. Český Parlament spravuje unikátní Česko-slovenskou parlamentní knihovnu, která obsahuje množství parlamentních informací ze společné historie obou států, např. doslovné stenozáznamy schůzí rakouské Říšské rady a českého zemského sněmu již od roku 1848 nebo texty návrhů zákonů československého Národního shromáždění z 20. a 30. let 20. století.
Poslanecká sněmovna rovněž poskytuje široký rozsah otevřených dat k dispozici pro stažení ve strojově čitelném formátu. Jedná se zejména o informace o poslancích a o sněmovních tiscích a o úplné výsledky všech hlasování.
I přesto má otevřenost Poslanecké sněmovny své limity, a to především co se týče výborů. Zejména nejsou dostupné stenozáznamy ze zasedání výborů (existují pouze audio záznamy) a výsledky hlasování ve výborech lze získat pouze k nahlédnutí osobní návštěvou parlamentní knihovny. V důsledku toho není v některých případech zcela jasné, který poslanec je autorem pozměňovacích návrhů předložených ve výborech.
Dále nejsou dostupné některé informace o poslancích, např. jejich životopisy, údaje o jiných volených funkcích (aktuálních či minulých), údaje o zahraničních cestách poslanců financovaných z veřejných prostředků atd. Rovněž dostupnost majetkových přiznání poslanců je velmi špatná a správnost údajů prakticky není kontrolována a vynucována.
Poslanecká sněmovna v některých případech zveřejňuje data v nevhodných formátech (např. PDF nebo proprietární formát DOC) a chybí ji API s parlamentní databází. Množství parlamentních dat Sněmovna zatím nenabízí k hromadnému stažení (zejména texty dokumentů a stenozáznamy). Poměrně špatně funguje i vyhledávač na webových stránkách Sněmovny.
Studie dostupnosti parlamentních dat
Jedním z nejužitečnějších advokačních nástrojů je srovnání více případů. Jestliže tedy např. prosazujeme větší otevřenost národních parlamentů, je užitečné mít k dispozici srovnávací studii otevřenosti parlamentů ve více zemích. Díky tomu je totiž možné identifikovat nedostatky i možná řešení, která již fungují v praxi.
Z tohoto důvodu je nezbytné začít monitorovat, do jaké míry národní parlamenty splňují kritéra otevřenosti definovaná Deklarací. Taková globální srovnávací studie by se podobala například hodnocení stavu demokracie Freedom House Index, korupčních rizik Corruption Perception Index nebo transparentnosti veřejných rozpočtů Open Budget Index.
Několik regionálních studií otevřenosti parlamentů již existuje. Za zmínku stojí např. studie asociace La Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa srovnávající transparentnost latinskoamerických parlamentů nebo studie srbské nevládní organizace Center for Research, Transparency and Accountability pokrývající oblast Balkánu a Turecko. Skutečně globální studie ovšem zatím chybí.
KohoVolit.eu učinilo první krok ke vzniku takové monitorovací infrastruktury v roce 2013, kdy zmanovalo dostupnost jmenovitých výsledků hlasování v parlamentech 193 členských zemí OSN.
Mapa dostupnosti výsledků hlasování v národních parlamentech členských zemí OSN. Po kliknutí na stát se zobrazí podrobnější informace. Vytvořeno pomocí nástroje Google Fusion Tables. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.
Bylo zjištěno, že výsledky hlasování vůbec nejsou zveřejňovány ve 128 zemích světa, kde dohromady žije více než 70 % světové populace. Pouze 39 národních parlamentů publikuje výsledky hlasování po jménech. To odpovídá 12 % světové populace. V dalších 10 zemích jsou dostupné pouze celkové počty zákonodárců hlasující pro nebo proti a nikoli jmenovité výsledky.
Graf dostupnosti výsledků hlasování v národních parlamentech členských zemí OSN. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.
V případě dvoukomorových parlamentů se dostupnost výsledků hlasování v obou komorách často liší, přičemž dolní komory jsou téměř vždy transparentnější. To odpovídá obecnému principu vyšší faktické důležitosti dolních komor v politických systémech mnoha zemí.
Graf dostupnosti výsledků hlasování v národních parlamentech členských zemí OSN. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.
Je zajímavé, že region střední a východní Evropy a střední Asie, který obsahuje množství postkomunistických zemí, je z hlediska dostupnosti výsledků hlasování téměř stejně transparentní jako region západní Evropy. I v zavedených demokraciích jako je Rakousko nebo Nizozemsko se výsledky hlasování prakticky vůbec nezaznamenávají. Nejhůře si vede Afrika, kde výsledky publikuje pouze parlament Keni.
Graf dostupnosti výsledků hlasování v národních parlamentech členských zemí OSN. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.
Není překvapivé, že země označené za “svodobné” ve studii Freedom House Index publikují výsledky hlasování častěji než ostatní země. Stojí za zmínku, že s výjimkou Ruska nejsou výsledky dostupné v žádné “nesvobodné” zemi.
Graf dostupnosti výsledků hlasování v národních parlamentech členských zemí OSN. Vytvořeno pomocí nástroje Google Drive. Autor: Kamil Gregor, KohoVolit.eu.
Máte-li zájem dozvědět se o metodách monitoringu otevřenosti parlamentů více, neváhejte nás kontaktovat.